建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是党的十六届三中全会和中纪委三次全会提出的新要求，是党中央在新形势下对反腐倡廉工作作出的重大战略决策。党中央颁布的《实施纲要》，对惩防体系建设作了全面部署，提出了明确要求。自2004年4月以来，中共江西省赣州市委按照中央和省委的部署，在借鉴发达地区经验的基础上，紧密结合本地实际，开始了构建惩防体系的探索和实践，着力破解“教育乏力、制度缺位、监督失效”的问题。通过努力，去年8月出台了《赣州市建立健全惩治和预防腐败体系实施意见》，今年3月又出台了《赣州市建立健全惩治和预防腐败体系制度建设总体方案》，初步形成了赣州惩防体系建设的思路框架和运作模式。目前，全市上下正按照边制定、边实施、边总结、边完善的要求，有序地将惩防体系建设向前推进。

　　一、充分认识新形势下构建惩防体系的重大战略意义，坚持把惩防体系建设摆上重要议事日程

　　建立健全惩治和预防腐败体系，是我们党科学判断时代特征和历史方位，准确把握执政规律和反腐倡廉工作规律，根据变化着的党情国情，对新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策。通过认真学习领会党中央、中央纪委的有关指示精神特别是胡锦涛总书记的有关重要讲话，并联系实际认真思考，使我们不断提高了对构建惩防体系的认识。其一，建立健全惩治和预防腐败体系，是全党的一件大事，是纪检监察机关的一项重大任务，必须作为当务之急，摆上重要议事日程。抓好惩防体系建设，有利于增强党员干部拒腐防变的能力，有利于推进依法治国、依法执政，对于提高党的执政能力，巩固党的执政地位，具有十分重要的意义。其二，建立健全惩治和预防腐败体系，为改革发展稳定提供坚强的政治保证。赣州市提出了“对接长珠闽，建设新赣州”的发展战略，要求在全省率先完善社会主义市场经济体制，市委一直把惩防体系作为改革发展稳定的一个重要保障体系，与我市经济建设的“十大体系”一起部署，一起抓落实。其三，建立健全惩治和预防腐败体系，从源头上防范和解决腐败问题。惩处腐败是政绩，通过加大预防力度，使党员干部少犯错误以致不犯错误，同样是政绩，而且是更大的政绩。因此，我们必须在“教育、制度、监督三者并重”上下功夫，才能有效遏制和防止腐败现象的发生。

　　去年以来，赣州市各级党委、政府都能把惩防体系建设作为一项重要工作，纳入经济社会发展的总体规划，认真组织抓好落实。省委常委、市委书记潘逸阳对全市惩防体系的架构布局和需要解决的问题提出了很多重要的观点，并经常过问惩防体系建设的进展情况。赣州市惩防体系《实施意见》和《制度建设总体方案》的制定出台，市委、市政府都进行了认真的研究讨论和审批。全市各级纪检监察机构，把惩防体系建设作为反腐倡廉工作中的一项重大任务，积极主动地做好组织协调工作。市纪委、监察局积极协助党委、政府组织筹划惩防体系建设的各项工作。市纪委牵头成立了两套专门的工作班子，即专家（领导）组和文稿起草组，开展调查研究，设定工作方案，拟制相关文稿，督导工作落实，把惩防体系建设不断引向深入。每一项制度规章的设立、每一项重大措施的出台，都进行了深入的调查研究，组织了广泛地征求意见和专家评审。我们还组织考察组，专程到惩防体系建设先行一步的杭州、绍兴、苏州、南京等地，学习他们的成功经验和先进做法。党中央《实施纲要》颁布后，市委成立了惩治和预防腐败体系建设领导小组，市委副书记、纪委书记王萍同志任组长，进一步加强对惩防体系建设的组织领导和筹划协调工作。今年，我们重点抓好惩防体系建设配套制度的制定和实施，并就规范各类招投标市场、加强对“一把手”的监督、廉政文化创建活动等8个方面的重点工作展开试点。

　　二、积极探索反腐倡廉的新路子，科学设置惩防体系的思路框架和运作模式

　　在惩防体系建设中，我们按照党中央颁布的《实施纲要》的部署和要求，认真总结以往工作中的经验教训，紧密结合当前反腐倡廉的新形势和新任务，抓住教育、制度、监督三个环节，突出制权、管钱、用人三项重点，努力构建要素协调、针对性强、操作简便、切实管用的防范党员干部特别是领导干部违纪违法问题发生的长效机制。一年多来，赣州市惩防体系建设基本形成了“突出‘两条主线’，构建‘六项功能机制’”的思路框架和运作模式。

    ——突出两条监督主线。一是内部监督。各级各部门（单位）必须根据编制职能，尤其是针对主管业务的特点，突出制权、管钱、用人三项重点，抓住权力运行的关键环节，建立和完善内部管理制度和监督措施，规范工作秩序，强化内部管理。二是外部监督。健全各项外部监督制度，充分发挥纪检、组织、监察、检察、审计、财政等监督机构的职能作用，对各单位的权力行使实施全过程的监督，尤其是强化对“一把手”以及重点领域、重点岗位、重点环节、重点项目、重点人员的监督。通过“两条监督主线”的建设，形成一个内外结合、双向并进，横向到边、纵向到底的监督机制，确保监督工作的实效性。 

    ——六项功能机制。一是权力规范机制。主要围绕事权、财权、人事权三个方面，通过对各权力部门的制度规范，加大改革力度，理顺职能关系，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。二是监督制约机制。通过强化党内监督、人大监督、政协监督、机关职能监督、社会公众监督，形成有效的监督网络，把监督纳入规范化、法制化轨道，确保监督到位，及时发现和纠正权力行使不当的问题。三是查办惩处机制。通过相关制度的设立，整合办案资源，加大惩处力度，维护法纪的严肃性，并综合考虑办案的政治、经济、社会效果，充分发挥查办案件在惩防体系中的重要作用。四是教育防范机制。完善宣传教育制度，健全工作机制，改进工作方法，扩大宣传教育的覆盖面和影响力，充分发挥反腐倡廉教育的基础性作用。五是分析预警机制。建立党风廉政预警工作制度，广泛收集预警信息，及时分析和排查苗头性、倾向性问题，提前发现和解决，降低反腐成本，不断提高党风廉政建设和反腐败工作的科学性、前瞻性和主动性。六是评价保障机制。以落实党风廉政建设责任制为总抓手，建立惩防体系建设工作检查考评机制，总结经验，奖优罚劣，促进惩防体系建设和反腐倡廉各项工作的落实。

    赣州市惩防体系建设的“两条监督主线”和“六项功能机制”，都是以制度的设立为链接，共细化成100多项具体的制度规章，体现在“制度建设总体方案”中。这一架构，以其鲜明的特色，在全市以及外界产生了较好的反响。一是把教育、制度、监督融为一体，并把制度建设贯穿到惩防体系各个环节，做到各项工作机制和制度优势互补、整体推进，使惩防体系具有系统的科学性和严密的逻辑性，利于充分发挥体系的整体功能。二是制度的设立紧贴权力运行轨迹，沿着权力的产生、授予、分配和行使，构成一条有效监控的“制度链”，实现对权力运行的全方位、全过程的规范和制约。尤其是找准权力集中、自由裁量权过大的部位和环节，制定重点防范的制度和措施。三是既立足当前，抓住容易滋生腐败的关键部位和薄弱环节，重点解决当前权力运行中存在的问题和不足；更着眼长远，充分预测随着形势发展变化可能出现的新情况新问题，提前考虑，防患于未然。四是坚持用发展的思路和改革的办法防治腐败，把惩防体系的制度建设与建立和完善社会主义市场经济体制结合起来，把以发展为目的的改革作为建立健全惩防体系的重要方法和手段。

　　三、牢固树立服务大局的意识，为改革发展稳定和构建和谐社会提供有力保证

　　与完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会相适应，是建立健全惩治和预防腐败体系的首要原则。在惩防体系建设工作中，我们紧紧围绕发展这个党执政兴国的第一要务，自觉地把治本抓源反腐败工作放到改革开放和经济社会发展的总体进程中去认识和把握，遵循市场经济的特点和规律，跟进改革发展的步伐，立足通过惩防体系建设，集中力量解决妨碍改革发展和群众反映强烈的突出问题，促一方经济发展，建一方和谐社会。

　　一是加强对权力运行的监督制约，促进行政管理体制改革和政府职能转变。在我市惩防体系建设的配套制度中，建立了《党委（党组）领导班子议事决策规则》、《赣州市政府及其部门重大行政决策规则》、《赣州市国家机关及其公务员公共服务行为规范暂行规定》，以及《加强对党政“一把手”监督的暂行办法》、《赣州市行政问责制》等一系列制度规章，重点突出对公共权力的监督制约，促进依法行政、廉洁从政。我们还通过制定《关于规范行政服务中心审批事项的若干规定》、《行政服务中心审批纪律规定》，加强行政服务中心建设，进一步规范行政许可和行政审批的程序和职责权限，确保公共权力的正确行使。

　　二是引导各类市场主体公平竞争，优化经济发展环境。通过制定《规范各类招标投标市场的若干意见》、《国有土地使用权招标拍卖挂牌出让转让暂行办法》、《国有、集体资产转让产权交易若干规定》、《政府采购实施办法》、《对重点项目实施全程监督的暂行规定》、《审计结果公示实施办法》等一系列制度规章，一方面避免行政行为对市场竞争机制的干扰和阻碍，充分发挥市场配置资源的基础性作用，同时，也为各类市场主体营造一个公平竞争的物化载体，克服在市场运作各环节中的不正之风和腐败现象，达到从源头上治理腐败的效果。

　　三是增强全社会的反腐倡廉意识，促进社会公平公正。在重点抓好党员干部特别是领导干部反腐倡廉教育的基础上，我们注重做好反腐倡廉教育面向全社会的工作，为此制定了《关于开展廉政文化创建活动的意见》，以及《职业道德教育全员化实施意见》、《教师职业道德考评办法》、《医疗卫生单位医务人员医德医风考评办法》，积极推进廉政文化进社区、家庭、学校、企业和农村，在全社会形成以廉为荣、以贪为耻的良好风尚。在加强教育的同时，我们还注重从制度上加大维护群众利益、促进社会公平的力度，制定了《关于建立拖欠民工工资预警机制的实施意见》、《关于村级组织“一事一议”筹资筹劳管理暂行办法》、《关于在果业开发中维护农民利益规范山地流转的通知》，以及纠正“三乱”问题等一系列制度规章，以利于保证全体人民各尽所能、各得其所，促进社会公平和正义，为和谐社会建设打下良好的基础。

　　四、注重整合反腐资源形成反腐合力，确保惩防体系建设各项任务落到实处

　　构建惩防体系是一个庞大的系统工程。我们注重把各项工作统筹起来，把各方面的力量调动起来，整合反腐资源，形成反腐合力。

　　一是充分运用要素资源。惩防体系是由教育、制度、监督诸要素组成的，它们之间相互依赖、相互促进。我们牢牢把握教育、制度、监督三个环节，坚持并重并举，将三者统一于反腐倡廉的全过程，贯穿于各个工作环节，立足打造一个要素齐全、布局严密的全面防范体系。我市惩防体系建设配套制度的总体设计，就是以教育、制度、监督、惩处等要素为主体框架形成的。其中，尤其重视查办惩处这个关键要素，制定出台了《“一案一整改”工作机制》，充分发挥查办案件的治本功能，全面体现惩防体系的功能作用。

　　二是全面调动主体资源。坚持党中央确立的反腐败领导体制和工作机制，充分发挥广大党员干部和人民群众反腐败的主体作用。在组织领导上，各级党委、政府都能认真把惩防体系建设作为一件大事来抓，各级党委（党组）都成立了惩防体系建设领导小组，善于决策，认真筹划；在抓工作落实的过程中，纪检监察机关和相关职能部门都能发挥主力军、生力军作用，协调配合，主动出击。为了拓宽人民群众参与反腐败的渠道，我们制定了《赣州市党风廉政预警机制实施方案》，在机关和基层都设立了预警信息网点，并制定了《预警信息员制度》，及时收集掌握党风政风方面的社会反映，增强反腐倡廉工作的前瞻性、主动性和针对性。

　　三是善于整合反腐资源。为了有效地整合反腐资源，我们十分重视做好惩防体系建设中的组织协调工作，注重各种反腐资源的组合和集中利用。如市纪委、监察局制定了《赣州市纪检监察机关惩防体系主要任务立项分解方案》，以发挥机关内部各科室的作用；市纪委和市检察院联合制定了《关于市纪检监察机关与检察机关在查办案件中加强协调配合的意见》，加强资源组合，加大办案力度。我市还在反腐倡廉宣传教育、干部监督工作、党风廉政预警工作等方面都建立了联席会议制度，以发挥各方的力量，达到共同目的。通过全面整合反腐资源，形成强大的反腐合力，推动惩防体系建设和反腐倡廉工作的不断深入。